从党的十九届五中全会通过的“十四五”规划建议，再到3月5日十三届全国人大四次会议上亮相的“十四五”规划纲要（草案）和政府工作报告，都鲜明地体现了这一点。

政府工作报告中2021年科技创新的15条主要任务，并对应整理出“十四五”期间科技创新上述四大板块的13项主要工作。

这些举措在2021年如何落地实施，在今后5年如何有序推进，构成了一张完善国家创新体系的路线图。

2021年，强化国家战略科技力量是政府工作报告提出的提升科技创新能力的首要任务。“十四五”期间，规划纲要（草案）从整合优化科技资源配置、加强原创性引领性科技攻关、持之以恒加强基础研究、建设重大科技创新平台四个方面作出部署，强化国家战略科技力量。

政府工作报告提出，2021年将推进国家实验室建设。

规划纲要（草案）提出，“十四五”期间，加快构建以国家实验室为引领的战略科技力量。聚焦量子信息、光子与微纳电子、网络通信、人工智能、生物医药、现代能源系统等重大创新领域组建一批国家实验室，重组国家重点实验室，形成结构合理、运行高效的实验室体系。

科技部自2000年开始试点国家实验室，但很多实验室长期处于筹建阶段，直到2020年我国成功组建首批国家实验室。

国家实验室对于国家和所在地区的创新发展都有重大意义。全国人大代表、中国工程院院士、华中科技大学教授丁烈云建议，支持推进武汉打造国家科技创新中心，建设国家实验室和更多的创新基地。

丁烈云说，像武汉光电国家研究中心为光谷的建设作了巨大的贡献，今后光谷要发展为世界光谷，这就需要强大的创新基地做支撑，要把光电研究中心建设为国家实验室，支撑世界光谷的建设。

政府工作报告提出，2021年要完善科技项目和创新基地布局。

规划纲要（草案）提出的“十四五”期间更具体体系包括：优化提升国家工程研究中心、国家技术创新中心，支持发展新型研究型大学、新型研发机构等。

科技部近日启动建设国家技术创新中心，创新中心分为综合类和领域类，综合类创新中心聚焦区域重大需求或参与国际竞争的领域，领域类创新中心梳理出“卡脖子”和“长板”技术，提出明确的技术创新目标和攻关任务。

专家认为，完善创新基地布局的同时，还需要推进科研院所、高等院校和企业科研力量优化配置和资源共享，推动投入主体多元化、管理制度现代化、运行机制市场化、用人机制灵活化。

政府工作报告提出，2021年要实施好关键核心技术攻关工程，深入谋划推进 “科技创新2030-重大项目”。

这就是规划纲要（草案）提出的“战略性科学计划和科学工程。”规划纲要（草案）列出了“十四五”期间要开展攻关的更具体领域：人工智能、量子信息、集成电路、生命健康、脑科学、生物育种、空天科技、深地深海等前沿领域，新发突发传染病和生物安全风险防控、医药和医疗设备、关键元器件零部件和基础材料、油气勘探开发等领域关键核心技术。

专家认为，这些工程、项目是从国家急迫需要和长远需求出发，集中在事关国家安全和发展全局的基础核心领域，具有前瞻性、战略性特点。

尤其值得注意的是，政府工作报告指出，发展疾病防治攻关等民生科技。

这在规划纲要（草案）中有所列举，包括：脑重大疾病机理与干预研究，癌症、重大传染病、慢性病等临床医学与健康等。

政府工作报告提出，支持有条件的地方建设国际和区域科技创新中心。

规划纲要（草案）给出了具体名单：支持北京、上海、粤港澳大湾区形成国际科技创新中心，建设北京怀柔、上海张江、大湾区、安徽合肥综合性国家科学中心，支持有条件的地方建设区域科技创新中心。

清华大学苏世民书院院长薛澜认为，北京、上海、粤港澳大湾区是我国创新资源最丰富的城市（都市圈），对于其他城市来说，科技创新也是它们由“高速发展阶段”向“高质量发展阶段”过渡的关键枢纽，对区域新旧动能转换具有重要的撬动作用。

全国两会上，还有其他城市在“觊觎”综合性国家科学中心，比如重庆代表团3月4日举行全体会议，决定向十三届全国人大四次会议提交全团建议——支持建设成渝综合性科学中心。

政府工作报告提出，增强国家自主创新示范区等带动作用。

规划纲要（草案）则指出，具体包括国家自主创新示范区、高新技术产业开发区、经济技术开发区等。

此外，“十四五”期间，我国还将适度超前布局国家重大科技基础设施，集约化建设自然科技资源库、国家野外科学观测研究站（网）和科学大数据中心，构建国家科研论文和科技信息高端交流平台等。

专家认为，在这些重大科技创新平台建设过程中，需要注意提高平台资源的共享水平和使用效率。

政府工作报告提出，2021年中央本级基础研究支出增长10.6%。

这是规划纲要（草案）提出的“十四五”期间“加大基础研究财政投入力度、优化支出结构”的重要举措。

在2月26日国新办新闻发布会上，科技部基础研究司司长叶玉江表示，“十三五”期间我国基础研究经费投入基本上增长了1倍，2019年达到了1336亿元，占全社会研发支出的比例首次突破了6%，预计2020年超过1500亿元，“十三五”期间整个增长幅度是2位数，达到16.9%。

基础研究是科技创新的源头，政府工作报告提出，2021年要健全稳定支持机制，大幅增加投入。

规划纲要（草案）给出了“十四五”期间增加投入的多个渠道：对企业投入基础研究实行税收优惠，鼓励社会以捐赠和建立基金等方式多渠道投入，形成持续稳定投入机制，基础研究经费投入占研发经费投入比重提高到8%以上。

全国政协委员、中科院院士、上海交通大学常务副校长丁奎岭介绍，2020年我国基础研究经费1504亿元，占R&D的比重为6.16%，而发达国家基础研究投入占R&D比重达15%至20%，差距仍然较大。

规划纲要（草案）还提出，制定实施基础研究十年行动方案，重点布局一批基础学科研究中心。

科技部基础研究司司长叶玉江透露，科技部将根据中央要求制定《基础研究十年行动方案（2021—2030）》，对未来十年我国基础研究的发展作出系统部署和安排。要进一步优化学科布局和研发布局，支持新兴学科、冷门学科和薄弱学科的发展，特别是要推动学科交叉融合和跨学科研究。

企业是创新的主体，政府工作报告提出，2021年要运用市场化机制激励企业创新。“十四五”期间，规划纲要（草案）从激励企业加大研发投入、支持产业共性基础技术研发、完善企业创新服务体系三个方面进行部署，提升企业技术创新能力。

政府工作报告提出，2021年要鼓励领军企业组建创新联合体。

规划纲要（草案）提出，“十四五”期间，要集中力量整合提升一批关键共性技术平台，支持行业龙头企业联合高等院校、科研院所和行业上下游企业共建国家产业创新中心，承担国家重大科技项目。支持有条件企业联合转制科研院所组建行业研究院。鼓励有条件地方依托产业集群创办混合所有制产业技术研究院。

专家认为，鼓励领军企业组建创新联合体的目的，在于解决跨行业跨领域关键共性技术问题，支持创新型中小微企业成长为创新重要发源地，推动产业链上中下游、大中小企业融通创新。

政府工作报告提出，2021年要拓展产学研用融合通道，健全科技成果产权激励机制。

规划纲要（草案）提出的具体举措为，“十四五”期间，要推动国家科研平台、科技报告、科研数据进一步向企业开放，创新科技成果转化机制，鼓励将符合条件的由财政资金支持形成的科技成果许可给中小企业使用。推进创新创业机构改革，建设专业化市场化技术转移机构和技术经理人队伍。

全国政协委员、无锡市副市长、民盟无锡市委主委高亚光认为，科技成果转化难是长期以来制约科技创新和产业发展的瓶颈。她建议以产权来激励广大科研人员进行科技成果转化，为国家深化科技成果产权制度改革积累经验、探索路径。

政府工作报告提出，2021年要完善创业投资监管体制和发展政策。

规划纲要（草案）提出，在金融支持创新方面，“十四五”期间将鼓励金融机构发展知识产权质押融资、科技保险等科技金融产品，开展科技成果转化贷款风险补偿试点。

在直接融资方面，“十四五”期间将畅通科技型企业国内上市融资渠道，提升创业板服务成长型创新创业企业功能，鼓励发展天使投资、创业投资，更好发挥创业投资引导基金和私募股权基金作用。

政府工作报告提出，2021年延续执行企业研发费用加计扣除75%政策，将制造业企业加计扣除比例提高到100%。用税收优惠机制激励企业加大研发投入。

这是“十四五”期间“实施更大力度的研发费用加计扣除、高新技术企业税收优惠等普惠性政策”的“开门炮”。

在激励企业加大研发投入方面，规划纲要（草案）还提出，拓展优化首台（套）重大技术装备保险补偿和激励政策。健全鼓励国有企业研发的考核制度，设立独立核算、免于增值保值考核、容错纠错的研发准备金制度，确保中央国有工业企业研发支出年增长率明显超过全国平均水平。完善激励科技型中小企业创新的税收优惠政策。

激发人才创新活力破局

人才是创新的第一资源。政府工作报告提出，使科研人员能够沉下心来致力科学探索,以“十年磨一剑”精神在关键核心领域实现重大突破。“十四五”期间，规划纲要（草案）从培养造就高水平人才队伍、激励人才更好发挥作用、优化创新创业创造生态三个方面进行部署，激发人才创新活力。

政府工作报告提出，2021年将落实扩大经费使用自主权政策。

除此以外，“十四五”期间，规划纲要（草案）指出，将实行以增加知识价值为导向的分配政策，完善科研人员职务发明成果权益分享机制，探索赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权，提高科研人员收益分享比例。选好用好领军人才和拔尖人才，赋予更大技术路线决定权和经费使用权。

完善人才评价和激励机制是一个经久未解的难题，规划纲要（草案）给出了未来5年的改革目标：健全以创新能力、质量、实效、贡献为导向的科技人才评价体系，构建充分体现知识、技术等创新要素价值收益分配机制。

政府工作报告提出，2021年要完善项目评审和人才评价机制，切实减轻科研人员不合理负担。

规划纲要（草案）提出，“十四五”期间，要全方位为科研人员松绑，拓展科研管理“绿色通道”。完善科技评价机制，优化科技奖励项目。深化院士制度改革。

目前，中央和地方都在密集出台政策，以“包干制”“负面清单”等形式为科研人员松绑。成都市今年1月印发《市级财政科研项目经费“包干+负面清单”制暂行办法》。“成都最大的亮点在于，对科研经费的使用，完全不设置‘条条框框’，只要不违反‘红线’规定，科研项目经费的使用，负责人都可以‘说了算’。”成都市科技局相关负责人介绍。

专家认为，充分发挥人才第一资源的作用，需要全方位培养、引进、用好人才。规划纲要（草案）提出了支持设立博士后创新岗位，实施知识更新工程、技能提升行动，建设数理化生等基础学科基地和前沿科学中心，完善外国人在华永久居留制度，探索建立技术移民制度等举措。

根据政府工作报告，2021年科技体制改革的重点将是推广“揭榜挂帅”等机制、促进科技开放合作、加强知识产权保护。“十四五”期间，规划纲要（草案）从深化科技管理体制改革、健全知识产权保护运用体制、积极促进科技开放合作三个方面作出部署，完善科技创新体制机制。

政府工作报告提出，2021年要改革科技重大专项实施方式，推广 “揭榜挂帅”等机制。

山东省中国特色社会主义理论体系研究中心省委党校基地研究员季冬晓介绍，揭榜挂帅，就是“把需要的关键核心技术项目张出榜来，英雄不论出处，谁有本事谁就揭榜”，具有不论资质、不设门槛、选贤举能、唯求实效的特征。

规划纲要（草案）提出，“十四五”期间，要改革重大科技项目立项和组织管理方式，给予科研单位和科研人员更多自主权，推行技术总师负责制，实行“揭榜挂帅”、“赛马”等制度，健全奖补结合的资金支持机制。

“十四五”期间，深化科技管理体制改革部署还包括：完善自由探索型和任务导向型科技项目分类评价制度，建立非共识科技项目的评价机制。建立健全科研机构现代院所制度，支持科研事业单位试行更灵活的编制、岗位、薪酬等管理制度。建立健全高等院校、科研机构、企业间创新资源自由有序流动机制。深入推进全面创新改革试验。

专家认为，要加快科技管理职能转变，强化规划政策引导和创新环境营造，减少分钱分物定项目等直接干预。整合财政科研投入体制，重点投向战略性关键性领域，改变部门分割、小而散的状态。

政府工作报告指出，促进科技开放合作。

“十四五”期间，我国将实施更加开放包容、互惠共享的国际科技合作战略，更加主动融入全球创新网络。

规划纲要（草案）提出的具体举措包括，主动设计和牵头发起国际大科学计划和大科学工程，发挥科学基金独特作用。加大国家科技计划对外开放力度，启动一批重大科技合作项目，研究设立面向全球的科学研究基金，实施科学家交流计划。支持在我国境内设立国际科技组织、外籍科学家在我国科技学术组织任职。

在当前的国际形势下，薛澜认为，中美两国应避免陷入针锋相对的恶性竞争。中国始终要坚持开放，加强国际科技合作，构建多元开放的科技创新生态，以及多元包容的人文环境。

政府工作报告指出，加强知识产权保护。

我国正在全面加强知识产权保护，立法、司法、行政执法等多种保护手段都在发力。“十四五”期间，规划纲要（草案）提出，将加快新领域新业态知识产权立法，健全知识产权侵权惩罚性赔偿制度，优化专利资助奖励政策和考核评价机制，扩大科研机构和高等院校知识产权处置自主权，构建知识产权保护运用公共服务平台等。